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토지이음
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핵심내용 요약
태양광 발전소 설치는 토지의 ‘지목’에 따라 인허가 절차와 수익성, REC 가중치 등이 크게 달라집니다.
임야와 농지는 규제가 많고 수익성이 낮은 반면, 잡종지나 건축물 부지는 인허가가 비교적 수월하고 수익성이 높아 유리합니다.
지목에 따른 인허가 요건과 제한 사항을 미리 숙지하면 사업 지연과 손실을 효과적으로 줄일 수 있습니다.
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태양광 발전 설치에 유리한 지목은?
모든 토지에 태양광 발전소를 지을 수 있는 것은 아닙니다. 우선 전기사업 허가 또는 신고 절차와 개발행위허가(국토계획법에 따른 허가)를 거쳐야 하며, 추가로 토지 지목에 따른 별도 인허가가 요구될 수 있습니다.
일반적으로 태양광 부지로 거론되는 지목은 임야, 전·답(농지), 공장용지, 주차장, 잡종지 등이지만, 이들 중에서도 실제로 규제가 적고 수월한 지목을 선택하는 것이 중요합니다.
태양광 설치에 비교적 유리한 지목으로 흔히 꼽히는 것은 임야(산지), 잡종지, 주차장, 대지(건축물 부지) 등이 있습니다. 반대로 농지는 농지보전 규제가 많아 불리한 편입니다. 아래에서 지목별로 태양광 발전사업의 가능 여부와 필요한 절차, 수익성 요소를 살펴보겠습니다.
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임야(산지) 태양광 – 규제로 인한 어려움
임야는 말 그대로 산에 있는 숲이나 산림 토지를 말합니다. 예전에는 싼 임야를 사서 산을 깎고 태양광 발전소를 설치하는 사례가 많았지만, 2018년 이후로 산지 태양광에 대한 규제가 크게 강화되었습니다.
현재 임야에 태양광시설을 설치하려면 산지관리법에 따른 산지전용허가 또는 산지일시사용허가를 받아야 합니다.
2018년 말 법령 개정으로 태양광은 임야를 일시 사용하는 형태로만 허가되고 발전 종료 후 원상복구를 해야 하며, 중간에 지목을 잡종지 등으로 영구 변경할 수 없게 되었죠.
또 전에는 신재생에너지 설비에 대해 면제됐던 대체산림자원조성비(일종의 산림 훼손 부담금)도 전액 부과됩니다. 이와 함께 경사도 제한도 강화되어, 평균 경사 15°를 초과하는 가파른 산지는 태양광 설치가 불가능합니다.
보호산지(보전산지) 내에서는 아예 태양광 개발을 할 수 없도록 막았습니다. 이러한 규제 강화로 산지 태양광 신규 허가 건수는 급감했는데요. 2018년 규제 이전, 한 해 5천 건이 넘던 산지전용 허가가 이후 크게 줄어 2019년 2,129건, 2020년 상반기에는 202건에 불과했습니다.
이는 무분별한 임야 태양광으로 인한 산사태 등 재해를 방지하려는 조치였습니다. 임야에 태양광 발전을 할 경우 REC 가중치도 불리합니다. 현재 산지에 설치하는 태양광은 REC 가중치 0.5로, 일반 지목의 절반밖에 안 됩니다. 이는 산림훼손을 억제하기 위한 정책으로, 2018년 이전 1.2 → 0.7로 낮아진 데 이어 현재 더 낮아진 수치입니다.
결과적으로 임야 태양광은 인허가 기간도 길고(산지전용허가에 환경영향평가 등 소요), 추가 비용(복구비용, 부담금)도 들며 REC 혜택도 적어 수익성이 크게 떨어진 상황입니다.
최근에는 규제와 수익성 악화로 인해 사실상 임야에 신규 태양광 개발은 거의 중단된 실정입니다. 따라서 임야는 지목 자체는 넓고 값싼 땅일 수 있으나, 태양광 설치 관점에서는 가장 불리한 지목이 되었습니다.
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농지(전·답 등) 태양광 – 엄격한 농지법의 장벽
농지(전, 답, 과수원 등)는 식량 생산을 위한 토지이므로 태양광과 같은 다른 용도로 전환이 매우 제한됩니다. 농지에 태양광 시설을 설치하려면 농지법에 따른 농지전용허가를 받아 농지를 전용(변경)하거나, 일정 조건 하에 타용도 일시사용허가를 받아 일시적으로 사용해야 합니다.
특히 농업진흥지역에 지정된 농지(농업진흥구역)는 전국 토지 중 가장 보호되는 농지로서, 원칙적으로 태양광 같은 다른 용도 전용이 금지됩니다.
농업진흥구역 내에서는 건축물 위에만 태양광 설치가 가능하고 땅 자체에는 허용되지 않습니다. 진흥지역 밖 농지도 함부로 전용 허가를 받기는 어렵지만, 비교적 규제가 덜한 편입니다.
현재 정책에서는 농지에 영농형 태양광(농사와 태양광 발전 병행)을 하는 경우에 한해 일부 길을 열어두고 있습니다. 영농형 태양광은 농지를 소유한 농업인이 농사를 지으면서 동시에 그 위에 태양광 발전을 하는 형태인데요, 이 경우 농지의 타용도 일시사용을 허가하여 최대 8년간 태양광 설비를 운영할 수 있었습니다.
그러나 발전소 수명은 20~25년에 달해 8년 제한으로는 투자비 회수가 어렵기 때문에, 그동안 농가 입장에서는 경제성이 부족했습니다. 실제로 2021년 말까지 전국에 설치된 영농형 태양광이 65곳, 총 3.4MW에 그칠 정도로 활성화되지 못했지요.
이 문제를 해결하기 위해 정부는 2024년 영농형 태양광 도입전략을 발표하고, 농지법 개정을 통해 일시사용 허가 기간을 기존 8년에서 23년으로 연장하기로 했습니다.
앞으로 농업진흥지역 외의 농지에 한해 농업인이 영농형 태양광을 설치하면 20년 넘게 사용할 수 있게 되어 수익성이 개선될 전망입니다. 다만 이것도 어디까지나 농업인이 직접 영농을 유지하는 조건으로 허용되는 것이며, 일반 사업자가 농지를 매입해 태양광만 설치하는 것은 여전히 어렵습니다.
또한 농지 전용을 통해 아예 지목을 변경하려면 엄격한 심사와 부담금이 뒤따르고, 승인도 매우 제한적입니다.
한편 농지에 설치하는 태양광의 REC 가중치는 별도의 우대나 페널티는 없습니다. 농지가 일반부지로 분류되면 발전용량 100kW 미만일 때 1.2, 100kW 이상 3,000kW 이하는 1.0 등의 일반 기준을 따릅니다.
즉, 농지라고 해서 REC를 덜 주는 것은 아니지만, 농지 자체가 태양광 설치 허가 얻기가 워낙 힘들기에 현실적으로 농지 태양광은 활성화되기 어려웠습니다.
향후 농촌 태양광 확산을 위해서는 농지법 등의 개선이 필요하며, 현재 정부도 농촌·농업과 양립할 수 있는 태양광에 한해 규제를 푸는 방향으로 조금씩 움직이고 있습니다.
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잡종지 – 규제가 비교적 적은 만능 토지
잡종지는 다른 지목 어디에도 속하지 않는 기타 용도 토지로, 일종의 만능 잡용 토지입니다. 예를 들어 잡종지로 분류된 땅은 갈대밭부터 채석장, 야적장, 야외 주차장 등 다양하게 활용되어 왔습니다. 잡종지는 농지도 아니고 산지도 아니기 때문에 상대적으로 개발이 자유로운 편입니다.
따라서 태양광 발전 부지로 상당히 유리한 지목으로 꼽힙니다. 이미 예전부터 임야에 태양광을 설치한 후 준공 시 잡종지로 지목을 변경했던 사례도 있었을 정도입니다(현재는 산지 태양광의 지목변경이 금지되었지만요).
그만큼 잡종지는 용도 제한이 덜하고 범용성이 높습니다. 잡종지에 태양광 발전소를 지으려면 개발행위허가만 받으면 되는 경우가 많습니다. 토지 자체가 특별보호 지역이 아니고 주변 환경만 적절하다면, 농지전용허가나 산지전용허가 같은 절차가 필요 없기 때문에 인허가 과정이 단순해집니다.
물론 전기사업 허가는 일반 부지와 동일하게 받아야 하고, 구조물 설치에 따른 소규모 환경영향 평가나 사전재해 영향성 검토 등이 필요할 수는 있습니다.
하지만 잡종지라는 지목 자체로 인한 추가 규제는 없으므로 다른 지목에 비해 기간과 비용 면에서 유리합니다.
REC 가중치는 잡종지의 경우 별도로 정의된 바 없으며, 이는 잡종지가 일반 부지로 취급됨을 뜻합니다. 따라서 소규모(100kW 미만) 발전소이면 1.2, 대규모이면 0.8 등 일반적인 가중치를 받습니다.
잡종지 자체에 건물이 있는 게 아니라면 1.5배와 같은 건축물 우대는 적용되지 않지만, 대신 산지처럼 0.5로 깎이는 불이익도 없습니다. 결론적으로 잡종지는 인허가 측면에서나 수익성 측면에서나 무난하고 안정적인 선택지라 할 수 있습니다.
다만 잡종지라고 해도 입지 여건(일조량, 주변 그늘, 전력연계 거리 등)이 적합해야 하므로, 실제 사업에서는 부지 조건을 종합적으로 고려해야 합니다.
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대지 및 건축물 (공장용지, 주차장 포함) – 기존 시설 활용하기
대지는 주택이나 건물이 지을 수 있는 땅으로, 도시지역의 건축용 토지를 말합니다. 공장용지, 주유소용지, 창고용지 등도 넓은 의미에서 건축물이 있는 부지이지요.
이러한 건축물 부지나 건물 옥상은 태양광 설치에 있어 최우선으로 권장되는 장소입니다. 이미 건물이 있는 곳에 모듈을 올리면 추가로 땅을 훼손하지 않아도 되고, 전기를 생산하면서 건물에 전기를 공급하거나 판매할 수 있습니다.
정부도 이러한 건물형 태양광에 높은 REC 가중치를 부여하여 장려하고 있는데, 건축물 등 기존 시설물을 활용한 태양광은 가중치 1.5가 적용됩니다(3MW 이하 규모까지).
이는 동일 설비용량 대비 50% 더 많은 REC 수익을 얻는다는 뜻으로, 상당한 혜택입니다. 예를 들어 같은 100kW 발전소라도 옥상에 설치하면 임야에 설치할 때보다 REC 판매수익이 3배까지 차이 날 수 있습니다 (임야 0.5 vs 건물 1.5).
대표적인 예로, 많은 산업단지 공장들은 공장 지붕 위에 태양광 모듈을 설치해 전기요금을 절감하거나 잉여 전력을 판매하고 있습니다.
대형 마트나 물류창고, 학교 건물 옥상 등도 태양광 발전에 활용되고 있습니다. 주차장의 경우에도, 지붕이 없는 야외 주차장 위에 차량 차양막 겸용 태양광 설비를 설치하는 사례가 늘고 있습니다. 이렇게 하면 주차된 차량에 그늘을 제공하면서 전기도 생산할 수 있어 일석이조입니다.
주차장 부지 자체는 지목상 주차장용지로 분류되지만, 태양광 구조물을 세울 때 크게 제약이 없고 건축물로 볼 수도 있어 장점이 큽니다.
건축물 부지나 그 위에 설치하는 태양광은 인허가 절차가 비교적 간단합니다. 추가로 농지법이나 산지법에 얽힐 일이 없으며, 기존 건물 위 설치는 대체로 건축법상의 경미한 변경 수준으로 처리되는 경우가 많습니다.
다만 건축물에 부하를 주는 설치이므로 구조 안전진단이나 건축물 관리자의 동의 등이 필요하며, 일정 규모 이상이면 발전사업 허가/신고를 해야 합니다. 또한 건물 일체형이 아닌 별도의 구조물을 세울 경우에는 일반 부지와 마찬가지로 개발행위허가 절차를 거쳐야 합니다.
예컨대, 빈 공터 대지 위에 태양광 발전시설만 설치한다면 그것은 건축물이 아닌 구조물이므로 지방자치단체의 개발행위허가를 받아야 합니다.
그래도 이러한 경우 역시 토지가 대지나 공장용지 등으로 이미 용도지역상 개발이 허용된 땅이기에 특별한 제한 없이 허가되는 편입니다. 결론적으로, 건축물 부지는 태양광 설치 측면에서 가장 유리한 지목 중 하나입니다.
기존 건물을 잘 활용하면 추가 토지 비용 없이도 발전사업을 할 수 있고, 정책 가중치도 높아 수익성이 좋습니다. 다만 옥상 면적 등 규모의 한계가 있어 대규모 발전소보다는 중소형 발전 위주로 활용된다는 점은 한계입니다.
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인허가 절차와 수익성 제도의 정리
마지막으로 지목별 인허가 절차와 수익성 관련 제도를 표로 정리하면 다음과 같습니다.
위 표에서 보듯 임야와 농지는 태양광 인허가의 가장 큰 걸림돌인 지목입니다. 임야는 산림을 훼손하는 문제로, 농지는 식량 생산을 포기하게 만든다는 점에서 각각 강한 규제를 받고 있습니다.
특히 농지는 농업진흥지역 여부에 따라 하늘과 땅 차이인데, 진흥지역 내 농지는 사실상 태양광 불가로 보면 됩니다. 반면 잡종지나 대지 등은 비교적 수월하며, 건물 활용형 태양광은 정책적으로 밀어주고 있어 수익률 면에서 가장 좋습니다.
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땅에 따른 맞춤 전략이 필요
정리하면, 태양광 발전사업을 고려할 때 어느 지목의 땅을 선택하느냐에 따라 성공 가능성이 좌우됩니다. 임야와 농지는 여전히 높은 장벽이 있어 신중한 접근이 필요하고, 가능하다면 잡종지나 이미 개발된 부지를 활용하는 것이 유리합니다.
특히 공장 지붕이나 건물 옥상은 추가 토지 소요 없이도 할 수 있는 훌륭한 공간이죠. 정부의 REC 가중치 정책도 이러한 방향을 반영하고 있어, 산지보다는 건축물 태양광에 가산점을 주는 추세입니다.
태양광 초보자라면 우선 자신의 부지가 어떤 지목인지부터 확인해보는 게 좋습니다. 토지이용계획 확인원을 떼어보면 지목을 알 수 있고, 그 지목에 따른 법적 제한도 함께 파악할 수 있습니다.
그리고 해당 지목에 요구되는 인허가(예: 산지전용허가, 농지전용허가 등)를 미리 숙지해야 합니다. 주변에 환경이나 문화재, 군사 보호구역 등의 지정은 없는지도 살펴봐야 합니다.
이러한 사전 준비를 철저히 하면 태양광 발전사업 인허가를 6개월 이내로 빠르게 완료하여 안정적인 수익을 올릴 수 있습니다. 태양광 발전은 초기 단계의 인허가가 가장 까다로운 법률적 관문인 만큼, 땅의 지목 특성을 잘 이해하고 그에 맞는 전략을 세운다면 성공적인 사업에 한 걸음 다가설 수 있을 것입니다.
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